Mengurai Benang Kusut Kedudukan PPK dalam APBD: Analisis Lintas Regulasi

Bagi para praktisi birokrasi, khususnya di Organisasi Perangkat Daerah (OPD) yang mengelola anggaran fisik dan konstruksi berskala besar, nomenklatur Pejabat Pembuat Komitmen (PPK) seringkali menjadi episentrum diskusi dan terkadang, kebingungan tanpa kesimpulan yang pasti. 

Dalam rezim Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN), entitas PPK berdiri sendiri dengan batasan yang sangat jelas. Namun, dalam rezim Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD), kedudukan PPK seolah berada di persimpangan berbagai regulasi yang memiliki filosofi dan sudut pandangnya masing-masing. 

Untuk memahami anatomi kewenangan PPK di daerah, kita tidak bisa hanya membaca satu peraturan. Kita harus membedahnya melalui pisau analisis hierarki perundang-undangan dan empat pilar regulasi utama: UU Perbendaharaan Negara, UU Administrasi Pemerintahan, Permendagri tentang Keuangan Daerah, dan Perpres tentang Pengadaan Barang/Jasa (PBJ).

Anatomi Hierarki Perundang-undangan

Sebelum membedah substansinya, mari kita dudukkan tata urutan peraturannya berdasarkan Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 (sebagaimana telah diubah dengan UU 15/2019 dan UU 13/2022) tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan. 

Hierarki yang relevan dalam konteks ini adalah:

1. Undang-Undang (UU): UU No. 1 Tahun 2004 dan UU No. 30 Tahun 2014 berada di puncak hierarki rujukan kita. Keduanya memberikan landasan filosofis pengelolaan keuangan dan legalitas tindakan administrasi.
2. Peraturan Pemerintah (PP): Turunan langsung dari UU, misalnya PP No. 12 Tahun 2019 tentang Pengelolaan Keuangan Daerah.
3. Peraturan Presiden (Perpres): Perpres No. 46 Tahun 2025 (Perubahan Kedua Perpres 16/2018) bersifat lex specialis yang mengatur teknis sektoral, yaitu Pengadaan Barang dan Jasa.
4. Peraturan Menteri (Permen): Permendagri No. 77 Tahun 2020 adalah aturan pelaksanaan/teknis dari PP 12/2019. Kekuatan hukumnya mengikat ke dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah berdasarkan pendelegasian wewenang dari aturan di atasnya.

Harmonisasi dari keempat level ini mutlak diperlukan agar pejabat di daerah tidak terjebak dalam maladministrasi.

1. Perspektif UU No. 1 Tahun 2004: Filosofi Pemisahan Kewenangan

Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara meletakkan batu pertama dalam tata kelola keuangan publik di Indonesia. Prinsip utama yang diusung undang-undang ini adalah pemisahan fungsi.

Secara konseptual, UU ini memisahkan antara kewenangan administratif (pejabat yang memerintahkan pengeluaran) dan kewenangan bendahara (pejabat yang melakukan pembayaran). Dalam pasal-pasalnya, kewenangan untuk melakukan tindakan yang mengakibatkan pengeluaran beban anggaran berada di tangan Pengguna Anggaran (PA) atau Kuasa Pengguna Anggaran (KPA). 

Oleh karena itu, secara hakiki, "ruh" dari Pejabat Pembuat Komitmen itu sebenarnya bersemayam di dalam diri PA/KPA selaku pemegang otoritas anggaran.

2. Perspektif UU No. 30 Tahun 2014: Legitimasi dan Tindakan Administrasi

Jika UU Perbendaharaan Negara bicara soal uang, maka UU Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan berbicara soal tindakan hukum. 

Pengadaan barang/jasa, penandatanganan kontrak konstruksi, hingga pencairan termin adalah "Keputusan dan/atau Tindakan Administrasi Pemerintahan". UU ini mengatur bagaimana wewenang itu diperoleh: apakah melalui Atribusi (langsung dari UUD/UU), Delegasi (pelimpahan wewenang dengan pemindahan tanggung jawab), atau Mandat (pelimpahan wewenang tanpa pemindahan tanggung jawab).

Dalam konteks APBD, ketika PA melimpahkan kewenangannya untuk mengikat komitmen kepada KPA, ini adalah bentuk pendelegasian kewenangan. Segala keputusan yang diambil oleh pejabat pelaksana tersebut harus sah secara wewenang, prosedur, dan substansi agar terhindar dari cacat hukum yang berujung pada sanksi administratif maupun pidana korupsi.

3. Perspektif Permendagri No. 77 Tahun 2020: Praktik Pengelolaan Keuangan Daerah

Di sinilah letak perbedaan mendasar antara APBN dan APBD mulai terlihat nyata. Berdasarkan Lampiran Permendagri No. 77 Tahun 2020 (Bab I Huruf E Angka 8), dinyatakan secara eksplisit bahwa:

"Dalam hal mengadakan ikatan untuk pengadaan barang dan jasa, PA bertindak sebagai pejabat pembuat komitmen sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan."

Dalam rezim keuangan daerah (APBD), Permendagri tidak menghendaki adanya pengangkatan "PPK Fungsional" yang terpisah dari struktur PA/KPA seperti di kementerian (APBN). Jabatan PPK di daerah adalah jabatan ex-officio (melekat) pada Pengguna Anggaran (Kepala OPD) atau pada Kuasa Pengguna Anggaran (KPA) apabila wewenang tersebut didelegasikan.

Namun, menyadari beban kerja PA yang begitu besar, apalagi untuk dinas yang menangani infrastruktur publik, Permendagri memberikan ruang fleksibilitas: PA/KPA dapat dibantu oleh Pejabat Pelaksana Teknis Kegiatan (PPTK) dalam pelaksanaan teknis operasionalnya.

4. Perspektif Perpres No. 46 Tahun 2025: Standardisasi Kompetensi PBJ

Peraturan Presiden Nomor 46 Tahun 2025 (terbaru) masuk sebagai lex specialis yang secara khusus mengatur tata cara pengadaan. Perpres ini sangat fokus pada profesionalisme, mitigasi risiko, dan kompetensi pelaku pengadaan.

Bagaimana Perpres ini berdialog dengan Permendagri 77/2020?

Sangat harmonis. Perpres PBJ mengakui bahwa dalam rezim daerah, PA/KPA merangkap sebagai PPK. Karena kewenangan PA/KPA adalah kewenangan struktural yang melekat, Perpres 46/2025 memberikan pengecualian mutlak: PA/KPA yang bertindak sebagai PPK tidak diwajibkan memiliki Sertifikat Kompetensi PBJ. Sebagai kompensasinya, karena pengadaan fisik menuntut spesifikasi teknis (KAK/RAB/HPS) yang rigid dan pengawasan yang ketat, fungsi-fungsi "tukang" dari PPK dilimpahkan kepada PPTK. Oleh sebab itu, regulasi PBJ terbaru justru mewajibkan **PPTK** yang membantu tugas teknis PPK untuk memiliki Sertifikat Kompetensi (minimal tingkat dasar/Level 1).

Sintesis dan Kesimpulan Taktis

Dari analisis hierarki dan lintas regulasi di atas, kita dapat merangkum kedudukan PPK pada APBD dalam sebuah konklusi yang ajeg:

1. Secara Hierarki dan Hukum: Tindakan mengikat komitmen (kontrak) bersumber dari otoritas PA (UU 1/2004) yang sah secara administrasi (UU 30/2014).
2. Secara Institusional (APBD): Jabatan PPK tidak berdiri sendiri. Kepala OPD selaku PA secara otomatis (ex-officio) adalah PPK. Jika anggaran besar dan rentang kendali luas, PA dapat mendelegasikan kewenangan ini kepada Pejabat Administrator selaku KPA, yang mana KPA tersebut kemudian bertindak sebagai PPK pada kegiatan yang dilimpahkan (Permendagri 77/2020).
3. Secara Teknis Operasional: PA/KPA yang bertindak sebagai PPK aman dari tuntutan wajib sertifikasi PBJ. Namun, untuk menjaga kualitas output pekerjaan infrastruktur dan barang/jasa lainnya, kendali teknis diserahkan kepada PPTK yang wajib bersertifikat pengadaan (Perpres 46/2025).

Dengan memahami irisan keempat regulasi ini, para pengambil kebijakan di daerah, khususnya jajaran pimpinan tinggi pratama dan administrator di dinas-dinas strategis, dapat mengeksekusi anggaran dengan lebih percaya diri, terukur, dan yang terpenting: aman secara pijakan hukum.

Semoga tulisan ini dapat menjadi referensi yang mencerahkan bagi rekan-rekan birokrat dan praktisi pengadaan di daerah. Mari berdiskusi lebih lanjut di kolom komentar!